言治有理｜郝亚光：当前县域经济高质量发展面临的主要困境及出路
习近平总书记深刻指出：“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。”作为国民经济的底部基础，县域经济的高质量发展是优化国民经济结构，维护社会和谐稳定，实施乡村振兴战略的必然选择。华中师范大学中国农村研究院教授郝亚光在《国家治理》撰文指出，基于贵州、广东、湖北、河南、江苏、甘肃等地的调研发现：我国县域经济发展面临财政收入乏力、“三保”压力加大以及投资消费疲软等问题。建议增强政策供给、优化政策配套、破解重点问题，以激活市场内生活力、提升地方政府治理韧性、提振社会发展信心。
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2023年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在国家宏观政策的积极引导下，各县（市）统筹兼顾稳增长、防风险、保安全，积极发挥比较优势、厚植竞争优势、积蓄发展胜势，成功应对复杂严峻的外部发展环境和内部多重挑战，有效缓解了需求下滑、供给冲击及预期弱化的三重压力，促使经济稳步回升，展现出积极向好的发展趋势。2023年百强县（市）中，98个县（市）全部工业增加值增速实现增长，其中73个高于全国平均水平，成为区域乃至全国经济增长的重要支撑力量。特别是县域经济的多样性和灵活性，不但有助于缓解宏观经济波动的影响，为国家经济提供一个坚实的基础，而且有助于保障社会稳定，减少因经济问题引发的社会矛盾和冲突。例如，浙江省缙云县通过发展电子商务和乡村旅游，成功转型为区域经济增长的新引擎。据统计，该县网络零售额于2020年首破百亿大关后，2021年实现164亿元，2022年达到206亿元，同比增长保持在25%以上。
但是，从《中国县域发展监测报告2023》来看，仍存在区域发展不平衡不充分的问题，2023中国百强县市分布在17个省份中，江苏24个，浙江23个、山东15个。从区域分布看，东部地区72个、中部地区18个、西部地区9个、东北地区1个。从统筹城乡协调发展看，东部强县城乡收入比降到1.78，中部强县城乡收入比为1.81，西部强县城乡差距较大，收入比为2.07。特别是在全球经济复杂严峻形势下，县域经济增长速度有所放缓，导致不少地方面临财政收入增长乏力、“三保”压力加大和投资消费疲软的挑战。
问题表现
财政收入增长乏力。一是税收收入低迷。税收收入的低迷是当前许多地方政府面临的重大挑战之一，特别是对于那些高度依赖出口经济的地区来说，这个问题更加突出。例如，广东省作为中国的外贸第一大省，其经济活动在很大程度上受到国际市场需求变化的影响。当国际市场需求不振，如遭遇全球性经济衰退或贸易壁垒的提升时，该省的外向型企业会面临订单减少、出口下降的困境，从而直接影响到企业的营业额和盈利能力。这种情况下，企业的税收贡献自然难以保持在正常水平，导致地方税收收入出现明显的下滑。二是土地出让金锐减。土地出让金作为地方政府财政收入的重要组成部分，在过去的几年里，随着房地产市场的繁荣，为很多依赖房地产业发展的县域经济提供了丰厚的财政资源。特别是在某些地方，土地出让收入及与房地产相关的收入占到了地方财政收入的大部分，这种模式在短期内确实为地方政府提供了快速增长的财政收入来源。然而，随着经济增长模式的转变和居民消费观念的改变，房地产市场的长期预期也发生了变化，公众对于投资房地产的热情不如以往，使得房地产市场的需求和交易量出现下降，土地出让金的收入锐减，这对地方政府的财政状况以及地方经济和社会公共服务的提供带来了显著的负面影响。三是刚性支出压力增多。刚性支出主要包括基本民生保障、工资发放、日常运转费用、债务本息偿还以及重点领域项目的投资等。特别是在当前经济下行压力加大的背景下，这些支出的增加使得地方政府的财政压力更加突出。为了保证基本民生服务和推动地方经济发展，地方政府需要在教育、医疗、基础设施等领域进行持续投入，这无疑增加了财政的负担。一位县财政局领导说：“县级政府财政自主性低，财政支出刚性强，重点领域支出和主要的基本公共服务项目支出相对固化，支出压力比较大。”
“三保”压力加大。一是“三保”底线兜牢难。财政预算的有限性，导致地方政府在资金分配上需要在多个需求领域之间权衡利弊。在这样的财政紧张背景下，民生设施的常规维护与修缮往往难以获得应有的优先级。这种财政资源的分配难题不仅削弱了公共设施的可靠性，还可能给社区居民的日常生活带来不便，乃至安全风险。例如，设施的维护和更新周期会被不合理地延长，导致设施老化加速，功能性减弱。一旦设施出现故障或损坏，缺乏资金的情况下难以及时修复，不仅影响日常使用，还可能演变成安全隐患。二是“三保”支付压力大。调研发现，在一些财政实力不足的县（市），工资及津贴的及时发放成了一个难以克服的问题。在某个内陆省份，大约有三分之一的地方政府遭遇了财政困难，已出现在职供养人员工资及津贴欠发或滞发超过半年的情况。这种工资发放的不及时，不仅影响了在职人员的生活质量，还可能对其工作积极性造成负面影响，进而影响到公共服务的质量和效率。更为严重的是，长期的工资滞发问题可能会引起社会不满情绪的上升，对社会稳定构成潜在威胁。从更宏观的角度来看，这种持续的工资支付问题有可能侵蚀政府和机构的公信力。三是转移支付依赖高。例如，中部某省份，省级财政对102个县（市）的支持主要表现在各类补助资金、调拨库款以及中央直达资金的下达，这些资金大约占到了这些地区分配总额的60%左右。这种高度的转移支付依赖不仅影响了地方政府财政的自主性，还可能导致地方政府在财政支出和资源配置上过度依赖中央和省级政府的决策，减弱了地方政府对经济社会发展主动性和创新性的激发。
投资消费疲软。一是民间投资信心不足。面对国内外需求的普遍疲软，许多企业难以确定未来的发展方向，因而采取了谨慎的态度，倾向于减少投资甚至不进行投资。在中部地区的一个县（市），招商局的负责人直言不讳地表示：“许多潜在的投资者担心贷款难获批、资金难到位，甚至担心资金链可能出现的断裂问题，不敢轻易投资。”这种情绪不仅阻碍了企业的扩张和成长，也对地方经济的复苏和发展构成了挑战。投资者对经济前景的悲观预期和对贷款条件的顾虑，导致民间投资的大幅收缩。尤其是在中部某县（市），尽管当地政府努力通过招商引资活动来促进经济增长，但收效甚微。二是公众消费需求走弱。由于居民收入减少和对未来收入预期降低，消费需求持续走弱。日常出行习惯的改变就是一个显著的信号。一位东部某外资公司职员说：“现在我出行很少乘坐出租车，尽量选择公交。这样省下的钱，还可以吃餐饭。”这种消费行为的转变，是个人在经济压力下的适应策略，也映射了更广泛的宏观经济形势。随着越来越多的家庭和个人削减非必要的支出，依赖消费驱动的零售及服务行业面临严峻挑战。这种消费行为的普遍转变，不仅影响了企业的日常营运，也给其长期发展和收益前景带来不确定性。
对策建议
增强政策供给，激活市场内生活力
一是加强顶层设计，振兴县域经济。为振兴县域经济，破解大部分县（市）面临的空间规模、人口规模和经济规模的不匹配问题，应加强政策指导，为县域经济的振兴提供强有力的支持和明确的指导，确保这些地区能够在资源配置、产业升级及基础设施完善等关键领域得到充分重视和投资，以达到经济发展与人口、空间规模的有效对接。
二是创新贷款政策，支持企业发展。在落实减税降费的基础上，进一步创新贷款政策，降低贷款门槛和附加条件，尤其是对于那些具有良好发展潜力但暂时遇到困难的企业，应当提供更为灵活的贷款条件，减轻企业的融资成本，提高融资的可获得性，帮助企业渡过难关。针对中小企业，可通过设立专项资金和鼓励金融创新等手段，开发更契合其发展需求的金融产品和服务。同时，利用大数据和互联网技术提高金融服务的精准度和覆盖范围，强化对企业的指导和支持，协助它们更好地理解和利用这些新政策和工具，从而为企业的稳定发展和创新升级提供坚实的后盾。
三是用好专项债券，带动扩大投资。专项债券作为一种重要的财政工具，不仅为公共项目的实施提供了必要的资金支持，也成为促进投资增长的关键机制。行业主管部门加强对本领域专项债券项目的跟踪指导，确保每一个项目都能够在规范管理的前提下实施，最大限度地发挥专项债券资金的使用效率和效果。同时，通过精心设计和实施专项债券项目，注重与其他政策工具（税收优惠、金融支持等）的结合，加强与地方政府、企业等各方面的沟通和协调，有效激发更多的社会资本投向这些领域，实现投资的“乘数效应”和“带动效应”，促进经济的整体发展。
优化政策配套，提升政府治理韧性
一是加大支持力度，确保“三保”兜底。省市两级通过财力性转移支付和民生类资金直达机制，将资金专项分配至“三保”专户，专项用于“三保”支出。对于财政状况较好的省市，尽可能实现对下级县（市）“三保”等刚性支出的全额保障。这不仅涵盖了基础的财政支出需求，还包括在可能的条件下，为下级政府提供足够的财政资源，以确保其能够有效地履行“三保”兜底职责。这样的措施不仅有利于促进地区间的财政均衡，也有助于实现社会保障体系的全面覆盖，从而增强民众的获得感和幸福感。当然，在实施上述政策的同时，需进一步建立健全的监督和评估机制，包括定期对“三保”资金的使用情况进行审计和评估，确保每一分钱都能用在刀刃上。这种做法不仅可提升财政资金的使用效率与成效，也可增强政府的公信力和透明度。
二是提高保障标准，优先保障基本民生。面对有限的财政资源，必须聚焦于民生工程中最迫切、最实际的需求，以解决人民最关心、最直接的利益问题。优先考虑那些能够直接影响到困难群众日常生活的措施和政策，确保他们的基本生活需求得到满足。在政策执行过程中，采用更为精细化的社会调查和数据分析方法，以精准识别需要帮助的群体，并根据其具体情况，提供相应的支持和帮助，确保资助措施能够真正惠及目标群体。同时，要注意保障水平的提升与基本民生优先保障策略需随着时代进步进行动态调整。
三是调整项目配套政策，确保民生项目落地。为确保民生项目能够推进并顺利完成，各省市县应依据自身的财政能力，减轻县（市）在交通、城市建设、水利等重点领域项目配套资金压力。具体而言，地方政府应当通过合理优化财政支出结构，重新审视和确定民生项目的优先级，确保在不损害公共利益的基础上，尽可能降低对下级行政区配套资金的需求。在此过程中，地方政府可探索多元化的资金筹措方式，包括但不限于引入私人投资、公私合作伙伴关系（PPP）模式、利用中央政府的专项资金等，以缓解地方政府的经济负担，确保项目的顺利实施。同时，地方政府应进一步加强项目管理和监督，包括加强项目规划的科学性、合理性评估，以及项目执行过程中的成本控制和质量监管，确保每一项资金投入都能产生最大的社会和经济效益。
破解重点问题，提振社会发展信心
一是加大就业扶持力度。加大就业扶持力度，不仅是推进经济增长的重要手段，更是促进社会全面进步和提高公民福祉的基础。为进一步促进就业，一方面要培养和扩展能够广泛吸纳劳动力的县域产业，尤其是那些既能促使经济多元化又能创造高品质就业机会的行业。另一方面，建立健全的就业促进机制至关重要。这包括提供职业培训、就业咨询、职业介绍等服务，以助求职者顺利就业，并确保劳动力技能与市场需求高度契合，进而提升就业的整体质量。对于青年、妇女、残疾人等特定群体，实施有针对性的就业及创业支持政策尤为关键。通过这些措施，不仅可持续提升居民收入水平，还能够增强社会发展的信心，促进社会稳定与经济的持续健康增长。
二是提高公共服务水平。为了缓解民众对未来的担忧，尤其是在养老、医疗和教育这三个家庭最为关心的领域，加强养老服务、医疗保健和教育培训行业的发展显得尤为迫切。在养老服务领域，积极推动创新服务模式和项目的引入，为老年人提供更加舒适、有尊严的生活条件，同时也减轻家庭在照护老年人方面的负担。在医疗保健方面，进一步扩大医疗服务的可及性和提升服务质量，特别是强化基层医疗卫生机构的建设，有效减少家庭因健康问题遭受的经济压力。在教育培训领域，面对少子化及人口老龄化的挑战，积极调整和优化教育资源分配，以更好地满足社会的教育需求，提升教育质量，并确保所有年龄段的人群能获得更加公平、有效的教育机会。
三是促进民营经济发展。为有效促进民营经济的繁荣发展，国家发展和改革委员会、财政部、金融机构以及工商管理等部门采取了一系列实际措施和政策引导，旨在消除社会对民营经济潜在偏见，进而强化民营经济在国家经济体系中的平等地位。这些措施和政策的实施，不仅彰显了国家对民营经济发展的支持态度，也明确表示将民营经济的发展视为长期战略，而非仅仅是权宜之计。为进一步发挥民营经济在促进经济增长、创新发展、提高就业率等方面的重要作用，相关部门可因地制宜出台相关政策和措施，构建一个公平、透明、可预测的市场环境。在推动经济的多元化发展、增强经济内生动力的同时，提升社会就业水平，促进社会和谐与稳定。
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来源 | 《国家治理》2024年3月上
原文标题 | 当前县域经济高质量发展面临的主要困境及出路
作者 | 华中师范大学中国农村研究院教授 郝亚光
原文责编 | 程静静
新媒体编辑 | 王 洋
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